目前，美菲正舉行第36屆“肩並肩”聯合軍事演習。在演習開幕上，美菲兩軍高層及部分政要出席了典禮。菲律濱國防部長洛倫扎納表示，這次演習代表著“保持兩國關係堅如磐石的承諾”。美國駐菲律濱大使館官員約翰·勞則稱，這項演習“展示了我們對和平與穩定的共同承諾”。演習預計持續11天，將於4月23日結束。
“肩並肩”聯合軍事演習是美菲兩軍迄今為止舉行的最大規模常規聯合軍演，主要專注於人道主義援助、緊急救災、反恐和其他聯合軍事行動，是美菲防務合作程度的重要體現。杜特地政府上台後，美菲防務關係在經歷了初期的 “短暫疏離”後，正在出現“質”與“量”齊升的趨勢，這種趨勢變化既是受到國際和地區戰略態勢演變的影響，也是美菲國內政治結構、利益取向和戰略調整的結果。
拜登政府上台後，對菲律濱的戰略地位和作用有了重新認識，不再強烈指責菲律濱人權問題，同時持續加大介入南海爭端的力度，而菲律濱由於面臨明年的大選，再加上菲律濱炒作中國漁船在牛軛礁避風事件，菲覺得亟待加強自身防務能力，需要尋求美國支持。從未來發展來看，由於美國對菲律濱安全和經濟支持難及預期，美菲在南海問題等關鍵安全議題上仍然存在分歧，同時菲律濱繼續尋求外交多元化，此類制約因素仍有可能致使美菲防務合作深化發展出現反覆。
演習時機敏感具有挑釁意味
美菲軍事演習一直是衡量兩國同盟關係發展的重要指標，體現了兩國軍事合作的深度和針對性。美菲兩國於1998年簽署了《訪問部隊協議》，確定了美軍進入菲律濱的條件和範圍，獲得了在菲軍事行動的便利，包括雙方舉行軍演的相關安排等。由於目前美國在菲律濱沒有永久的軍事基地，因此這份協議成為美國派遣軍隊與菲方舉行聯合軍演和執行輪換任務的法律依據。雖然2020年2月，菲律濱曾宣佈要終止該協議，但隨後又以“當前區域情勢的變化”為由暫停終止協議的進程，使得該協議的終止期限兩度被延長。
杜特地總統執政之後，美菲關係一度急劇降溫。反映在聯合軍演上，頻率和規模都在不斷減少。例如，2017年的“肩並肩”演習僅有5000多人參演； 2018年的“肩並肩”軍演雖然有所回升，但也只有8000餘人；2019年則為7500人。而且杜特地在任期間曾多次威脅要取消與美國的軍演，2020年就以新冠疫情影響為由，取消了當年度的“肩並肩”演習。
此次雖然美菲重啟了“肩並肩”聯合軍演，但規模卻出現了大幅削減。據菲律濱軍方發言人阿雷巴洛表示，參加此次演習的美國軍事人員從前年的3650人削減至225人，而菲律濱方面原定的4000名參演人員也將只有736人參加，這樣雙方參加此次軍演的總人數僅有千人。而且，此次演習還不向公眾開放，除了少數人參與規劃和模擬外，除了一些實彈演習外，所有的地面演習都將取消，部分科目將以沙盤推演和模擬的“桌面演練”形式進行。
在舉行演習之前，4月8日菲國防部發言人安多隆在一份聲明中宣稱，隨著南海局勢不斷發展，菲律濱將在應對局勢問題上對所有選項都持開放態度，包括利用與其他國家比如美國的夥伴關係。而菲律濱國防部長德爾芬·洛倫扎納則稱，美菲聯演將展示菲美兩軍之間的合作和互操作性，凸顯美菲聯盟關係依然存在且良好，有助於提高美菲兩軍的聯合作戰能力，可應對日益緊張的地區局勢。換句話說，菲軍方是有意通過此次聯合軍演讓美國介入到中菲主權爭端的漩渦中，將事態進一步擴大，從而具有一定的挑釁意味。
美企圖加大南海“攪局”力度
美國對菲律濱的戰略地位一直非常重視，特別是在“印太”戰略不斷深化的背景下，美國希望將菲律濱納入其中，成為其在該地區盟友和夥伴體系的重要支點，近年來加大了對後者的撥款援助和軍事演習力度，菲律濱在美國“印太戰略”中的重要性愈發凸顯。2018年4月17日，美菲兩國宣佈共同在馬尼拉南部的塞薩爾·巴薩空軍基地建立人道主義救援和災難救助倉庫，用於儲存兩國應對地區日益突出的人道主義災難的設備；2019年2月，美國又首次在該地區部署戰機進行訓練，並於9月舉行了兩國首次聯合空降演習。
實際上，杜特地政府期間，美菲關係並不順利，發生了很多摩擦。拜登政府上台後，提出了“美國回來了”的外交戰略，開始強化與盟友體系的防務合作。此次中菲之間的所謂“牛軛礁事件”持續發酵被無限擴大，背後就不乏美國的大力推動，與美方在背後不斷鼓動脫不了干係。“牛軛礁事件”發生後，美國總統國家安全事務助理沙利文迅速與菲律濱國家安全顧問通話，做出“永遠站在菲律濱一方”的承諾，並重申美菲共同防禦條約適用於南海。美國國務卿布林肯則重申拜登政府在這一問題上對菲律濱的支持，並保證在必要時啟動兩國之間的共同防禦條約。與此同時，美國似乎覺得在外交上對菲律濱的支持還遠遠不夠，接著又給菲律濱帶來更加“實質性”的支持，從而就有了此次美菲聯合軍演的舉行。4月12日，美國防長奧斯汀在與菲律濱防長洛倫扎納通電話討論 “肩並肩”軍演時，再次重申了兩國之間《訪問部隊協議》的重要性，表示美國將繼續深化與菲律濱防務合作的措施，包括“加強對南海威脅態勢的感知”等，不斷“攪局”南海。
從企圖來看，美國之所以如此積極對菲律濱提供所謂“支持”，其目的是希望以此通過增加菲軍方對抗的底氣，鼓動菲律濱在南海問題上對華強硬，從而對中菲在南海問題上的合作關係形成破壞作用，增加中國在南海地區維護自身的權益，維護地區和平穩定的成本。與此同時，美國還希望將菲律濱樹立成其在西太平洋的代理人，以掌握在這一地區的話語權，所造成的直接影響就是，南海地區安全形勢將會因為美國的從中作梗而變得更加嚴峻。
後杜特地時代美菲動向值得關注
現實的合作並不能掩蓋深層次的問題。杜特地執政五年來，美菲兩國雙邊防務合作起伏，“相愛相殺”一直伴隨左右，帶來的連鎖反應已經逐漸顯現。美菲兩國對防務合作的繼續提升似乎都有現實需求和戰略需要，但同時又將謹慎地避免在一些關鍵的安全議題上被利用和受牽連，力圖維持一種對己有利的“最優狀態”。
此次美菲聯合演習，可謂是一唱一和。在美菲軍演開始前，兩國不斷炒作南海問題，暗示中國“製造南海緊張局勢”。而 “牛軛礁漁船避風事件”的發生，更是暴露了菲律濱政府對華態度的內部分歧，即一邊是杜特地努力避免事態升級，以保持其外交重心轉向中國，而另一邊則是菲律濱國防部和外交部在南海爭端中對中國採取強硬立場。菲律濱曾經長期屬於美國殖民地，國內依然有非常強大的親美勢力，而且菲律濱軍方是美軍一手打造出來的，與美軍有非常深的淵源，許多高級將領都接受過美國的教育或培訓，有著很深的“美國情結”。此次分歧，也暴露出了菲律濱政府“內部的斷層”，一方面將使杜特地政府上台以來推動與中國建立更緊密關係的努力變得複雜化，同時將考驗兩國處理南海爭端的能力。
從未來發展來看，2022年菲律濱將舉行大選，杜特地的六年任期即將完成，在大選還沒有舉行之前，預熱活動似乎已經拉開帷幕，各方勢力開始進行激烈博弈。此次美菲舉行聯合軍演，很明顯表明菲律濱政界的親美人士開始不再遮掩，無視杜特地之前定下的和平解決爭端的基調，積極謀求跟域外勢力聯合解決爭端。而對於杜特地來說，儘管傾向於與中國友好相處，但很大程度也是基於利益考量，在處理菲美關係時也表現出了較大的“搖擺不定”，這一點從其開始堅決取消《訪問部隊協議》但後來又出現反覆上體現得淋漓盡致。可以預測的是，隨著菲律濱進入後杜特地時代後，各種矛盾還將會更加突出，各種言論和措施也都開始趨向強硬。在這種情況下，美國是否會借此再發難，菲方是否會進一步行動，都將值得我們高度關注。
(作者為南京大學亞太發展研究中心特約研究員)
