陳相秒:「危」與「機」之間的徘徊——南海危機管控中的「仁愛礁」警示

　　2023年的全球地緣政治格局可謂是“危機四伏”。俄烏衝突懸而未決，巴以衝突接踵而至，南海也再度躋身年度國際主要熱點事件之一。

　　回溯過去10年，南海問題的熱度似乎從未曾消減過。倘若所言非虛，那麼南海問題當真是自冷戰結束以後，衝突持續時間最為持久的發生在國家行為體之間的地區熱點問題，而仁愛礁或許是南海自20世紀90年代以來衝突頻率最高的地區，也是迄今為止中菲在南海糾葛最為複雜的議題。

　　從所謂“激光事件”到“水炮”和“擦碰”衝突，經歷過去一年的發酵，中菲圍繞仁愛礁的矛盾已徹底顯露。然而，仁愛礁不是也不該是中菲關係當中一道無法逾越的鴻溝，甚至兩國管控仁愛礁分歧的經驗和教訓，對妥善處理南海有關爭議其他方面仍具有彌足珍貴的啟示意義。菲律賓當和中國相向而行，共同為此作出努力。

　　仁愛礁糾紛的本質

　　撥開今天中菲及美國等各方圍繞仁愛礁議題的各種關切和爭論的迷霧，仁愛礁糾紛的本質是領土主權主張的衝突。

　　仁愛礁作為南沙群島的一個部分，由中國最早發現、命名並持續經營開發和有效管轄，這是不容置疑的事實。據有記載的歷史資料考證，中國在16世紀就已將仁愛礁稱為“斷節”，這是中國漁民的習慣做法，即依據島礁形狀給南海島礁命名。

　　20世紀30-40年代，針對日本、法國等開始覬覦中國南海諸島，中國政府進一步梳理包括仁愛礁在內的南海諸島的確切地理位置及中英文名稱，並向國際社會公開以示聲明。中文語境下的“仁愛礁”產生於1983年中國政府發佈的《南海諸島部分標準地名》。

　　公開的資料顯示，菲律賓在1999年之前並未對仁愛礁提出過領土主權主張。1999年5月，菲律賓海軍“馬德雷山”號坦克登陸艦以“技術故障”為由擱淺在仁愛礁。自此，菲律賓的立場和政策開始從“坐灘”向“實際佔領”“主張主權”一步步轉變。

　　2013年4-5月，菲律賓外交部長羅薩裡奧、國防部長加斯明多次聲稱仁愛礁“是巴拉望群島陸地的自然延伸”，位於菲律賓200海里專屬經濟區內，是“菲律賓領土”。2023年8月，菲律賓國家安全事務助理喬納森·馬來亞再次宣稱：“不會失去一寸領土”。11月，菲律賓外交部聲明，仁愛礁是“低潮高地”“不能被佔有或提出主權主張”，且“位於菲律賓的專屬經濟區和大陸架內”，菲律賓對此擁有主權權利和管轄權。

　　政府高官前後矛盾、語焉不詳的表達，恰恰說明了菲律賓試圖為永久非法佔領仁愛礁編造一套說辭。正如中國國際法學會在2016年的一份報告中所言明的，“《聯合國海洋法公約》第13條僅規定低潮高地不產生領海，但並未規定低潮高地本身不是領土。”“只要低潮高地本身可以作為領土或是領土的有效組成部分，中國即可以先占為理由主張對南海相關低潮高地的主權，而在這方面中國有著充足的歷史證據。”“中國向來不是依據南沙群島中的單個孤立的島、礁、灘、沙來主張自身對南沙群島的主權權利，而是依據南沙群島的整體性。”

　　菲、美、中在仁愛礁的三種結構性矛盾

　　菲律賓以補給為名、仲裁裁決為掩護，實現在仁愛礁永久存在，這引發了相關各方圍繞仁愛礁形成了三方面結構性矛盾。

　　Image2023年10月22日，菲律賓船隻擅自闖入中國南沙群島仁愛礁鄰近海域，並故意碰撞我海警船

　　第一，菲律賓試圖保持在仁愛礁的永久性存在進而佔有，這與中國維護在南海領土主權之間的矛盾天然不可調和。主權及主權權利高於任何其他國家利益，這是現代國際關係的基本原則。雖然聲稱仁愛礁不能作為領土進行佔領，但菲律賓的策略是以“坐灘”船隻為物理掩護、人道補給為托詞、仲裁裁決為依靠，在仁愛礁修建固定設施，根本用意仍是永久佔領或作為領土取得的一種方式。菲中之間圍繞“佔領”與“反佔領”的矛盾由此引發。

　　第二，仁愛礁成為菲、中兩國民族情緒對立上升的重要原因。我們處在一個信息傳播的便捷度和速度前所未見的時代，兩國公眾對雙方軍、警、漁船在仁愛礁一線較量的瞭解幾乎是“全景式”的，有時甚至比一線的親身參與者更加全面和系統。經過加工的信息，加劇了民眾的民族情緒。菲律賓民意調查機構的數據顯示，在1200人的抽樣調查中，超過60%的受訪者支持小馬科斯政府在仁愛礁採取的強硬立場，而且菲律賓國內不同人群和地區對政府的南海政策的分歧明顯下降。新媒體傳播手段和假消息氾濫疊加，也使得中國民眾對菲律賓在仁愛礁的“得寸進尺”“居心叵測”群情激憤。逐漸上升的民族情緒對立，正在擠壓兩國政府間圍繞仁愛礁的磋商談判空間。

　　第三，美國的“安保承諾”和“灰色介入”觸發中美在仁愛礁的矛盾。美國雖表面上沒有修改1951年《美菲共同防禦條約》，明確將南海納入該條約適用地理範圍，但試圖借助外交口頭承諾的方式，穩固美菲軍事同盟關係，維持印太同盟和夥伴體系穩定。拜登政府2023年有關仁愛礁的外交聲明已經多次重申這一承諾。除此之外，菲律賓在仁愛礁的運補行動得到了美國空中情報和幕後方案策劃的支持，美軍的艦船也在仁愛礁現場為菲律賓提供戰略性援持。中美在仁愛礁實質上已經是“隔空”較量，這也符合美國“灰色地帶戰略”的原則和目的。美國在印太區域的霸權野心，正在挑戰中國維護海上權益和海上形勢穩定的信心、耐心。

　　中菲管控仁愛礁矛盾的啟示

　　仁愛礁絕不是中菲關係難以逾越的“鴻溝”。“南海爭議不是中菲關係的全部”，這是兩國共識，也是基本事實。這一共識包含了三個層面涵義：第一，海上爭議層面，中菲圍繞南海，除了爭議，還可以有合作。第二，雙邊關係層面，中菲關係當中除了海上有關爭議，還有經貿合作、人文往來、軍事交流和其他安全議題上合作。第三，地區層面，中菲還需要為中國-東盟區域合作及本地區構建和平穩定的安全秩序貢獻力量。

　　如果對中菲關係進行麻雀式的解剖，就會發現所謂仁愛礁“困境”僅僅是局部中一隅，更加不是兩國關係不可逾越的一道鴻溝。相反，在筆者看來，仁愛礁的特殊、複雜的情勢完全可以化“危”為“機”，給管控南海形勢以啟示。

　　總結2012年以來，中菲圍繞仁愛礁的起起伏伏，有三點啟示值得汲取。

　　第一，臨時性措施是管控海上危機的根本。杜特爾特政府期間，中菲在仁愛礁的矛盾實質並未改變也未解決。但雙方三條臨時特殊性安排，雖然只是“君子協定”，但卻有效避免了海上矛盾的激化，一方面菲方得以維持在仁愛礁的人道主義運補，另一方面中方的關切也得到了照顧。這些臨時性措施對具體問題具體分析，為海上矛盾點設計個性化危機管控措施，具有普遍參考意義。

　　第二，互信、誠信原則是一切管控措施的前提。2016年下半年以後，中菲關係圍繞南海爭議之所以能由“緊張”轉向“緩和”，很大一部分原因是基於雙方互信的逐步修復。反之，2023年以來兩國仁愛礁糾紛再起，主要原因就是菲律賓單方面行為削弱了彼此互信，破壞了誠信的原則。菲方不僅單方面撕毀“君子協定”，不再通報有關運補行動，同時還藉機運載用於修建永久性設施的建材物資。菲方還拒絕接受雙方約定的核查確認程序，並單方面中止中菲海警機構間的溝通熱線。正是這些誘因，導致了兩國在仁愛礁對峙局勢的螺旋式升溫。

　　第三，排除第三方的干擾是管控好南海分歧的必要條件。美國的外交、軍事支持給了菲律賓在仁愛礁步步緊逼的底氣。特別是拜登政府一再重申將為在南海遭受武力攻擊的菲律賓飛機、公務船等提供保護，這是對菲律賓在仁愛礁採取強硬措施的莫大鼓舞。同時，美國的介入也給菲律賓國內持“親美”立場的軍警部門以錯誤的信號。

　　事實上，利用菲律賓攪動南海局勢，借助南海議題增加中國海上維權和維護周邊穩定的成本，這本來就是美國印太戰略的核心內容。因此，仁愛礁“困境”的重要啟示是：有關各方只有充分排除第三方力量的干擾，管控南海分歧與矛盾才有可能。(作者為中國南海研究院世界海軍研究中心主任、副研究員)